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2021年是“十四五”的開局之年，在鞏固拓展“十三五”時期工作成果基礎上，繼續(xù)深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)、持續(xù)打好農業(yè)農村污染治理攻堅戰(zhàn)是2021年行業(yè)的主要工作任務。

本文對2021年土壤修復領域出臺的重要政策、標準及規(guī)范等進行了梳理和統(tǒng)計，并對行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題進行了分析，對2022年乃至更長時期的行業(yè)發(fā)展趨勢進行研判，以期為監(jiān)管部門和從業(yè)者開展管理及經(jīng)營實踐提供借鑒和參考。

一、2021年行業(yè)評述

主要政策

為深入貫徹落實《土壤污染防治行動計劃》和《中華人民共和國土壤污染防治法》等，2021年國家相關管理部門相繼頒布了土壤修復行業(yè)一系列管理政策和技術指導文件，主要涉及行業(yè)規(guī)范管理、資金支持和技術提升等幾方面。

（1）行業(yè)規(guī)范管理方面

2021年1月，生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部、自然資源部、林草局發(fā)布了《建設用地土壤污染責任人認定暫行辦法》和《農用地土壤污染責任人認定暫行辦法》，為規(guī)范建設用地和農用地土壤污染責任人的認定提供了依據(jù)。

2021年6月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《建設用地土壤污染風險管控和修復從業(yè)單位和個人執(zhí)業(yè)情況信用記錄管理辦法（試行）》，并開始啟用“建設用地土壤污染風險管控和修復從業(yè)單位和個人執(zhí)業(yè)情況信用記錄系統(tǒng)”。辦法規(guī)范和加強建設用地土壤污染風險管控和修復從業(yè)單位和個人執(zhí)業(yè)情況的信用記錄管理，提高從業(yè)單位和個人誠信自律意識和信用水平，營造公平誠信的市場環(huán)境和社會環(huán)境。

2021年11月，中共中央、國務院印發(fā)《關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，該意見對實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效，改善生態(tài)環(huán)境質量，精準治污、科學治污、依法治污、統(tǒng)籌污染治理提出了科學的理論指導。

2021年11月，國務院發(fā)布《地下水管理條例》，條例從調查與規(guī)劃、節(jié)約與保護、超采治理、污染防治、監(jiān)督管理等方面作出規(guī)定，對加強地下水管理具有深遠意義。

2021年12月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《建設用地土壤污染風險管控和修復名錄及修復施工相關信息公開工作指南》，該指南用于規(guī)范和指導建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，以及土壤污染修復施工期間相關情況和環(huán)境保護措施等公開工作，進一步規(guī)范了信息公開工作。

2021年12月，生態(tài)環(huán)境部會同發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部等部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”土壤、地下水和農村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》分兩個階段設置目標，到2025年，全國土壤和地下水環(huán)境質量總體保持穩(wěn)定，受污染耕地和重點建設用地安全利用得到鞏固提升；到2035年，全國土壤和地下水環(huán)境質量穩(wěn)中向好，農用地和重點建設用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風險得到全面管控。

（2）資金支持方面

2021年6月，財政部印發(fā)《土壤污染防治專項資金管理辦法》（財資環(huán)〔2021〕42號），加強了對專項資金的使用管理。

2021年9月，財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等五部委聯(lián)合印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)保轉移支付資金項目儲備制度管理暫行辦法》，進一步規(guī)范和加強了中央生態(tài)環(huán)保轉移支付資金管理，以便充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)保資金職能作用。

2021年10月，生態(tài)環(huán)境部、財政部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境資金項目儲備庫入庫指南（2021年）》，對土壤污染防治、農村環(huán)境整治等領域專項資金入庫要求進行了規(guī)定。

2021年11月，國務院辦公廳發(fā)布《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》，將促進社會資本參與生態(tài)建設，加快推進山水林田湖草沙一體化保護和修復。

2021年11月，財政部印發(fā)《重點生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》，辦法提到了治理資金采取項目法和因素法相結合的方式分配。用于開展山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、歷史遺留廢棄工礦土地整治等生態(tài)保護修復工作，提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性的資金。

2021年11月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《重點區(qū)域生態(tài)保護和修復中央預算內投資專項管理辦法》和《生態(tài)環(huán)保和修復支撐體系中央預算內投資專項管理辦法》，有利保障了全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程建設有序推進。

（3）行業(yè)技術提升方面

2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《2020年國家先進污染防治技術名錄（固體廢物和土壤污染防治領域）》，包含處于示范階段的27項技術和應用推廣階段的10項技術，其中污染土壤修復技術9項。為推動土壤污染防治領域技術進步提供技術保障。

2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《重點監(jiān)管單位土壤污染隱患排查技術指南（試行）》，為進一步落實《中華人民共和國土壤污染防治法》《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，為指導和規(guī)范土壤污染重點監(jiān)管單位建立土壤污染隱患排查制度和開展土壤污染隱患排查提供技術支持。

2021年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《污染土壤修復工程技術規(guī)程 異位熱脫附》[HJ 1164-2021] 和《污染土壤修復工程技術規(guī)程 原位熱脫附》[HJ 1165-2021] ，規(guī)定了污染土壤熱脫附修復工程的設計、施工、調試和運行維護的技術要求，規(guī)范了污染土壤原位熱脫附修復工程建設和運行。

2021年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《區(qū)域性土壤環(huán)境背景含量統(tǒng)計技術導則（試行）》，定了區(qū)域性土壤環(huán)境背景含量統(tǒng)計工作程序以及數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)處理分析、統(tǒng)計與表征等技術要求。

2021年11月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《工業(yè)企業(yè)土壤和地下水自行監(jiān)測技術指南（試行）》[HJ1209-2021]，指南規(guī)定了工業(yè)企業(yè)土壤和地下水自行監(jiān)測的一般要求，監(jiān)測方案制定，樣品采集、保存、流轉、制備與分析，監(jiān)測結果分析，質量保證與質量控制，監(jiān)測報告編制，監(jiān)測管理的基本內容和要求。進一步指導和規(guī)范工業(yè)企業(yè)土壤和地下水自行監(jiān)測工作，為防控工業(yè)企業(yè)土壤和地下水污染，改善生態(tài)環(huán)境質量提供了標準基礎。

行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

2021年作為“十四五”的開局之年，各方貫徹落實《中華人民共和國土壤污染防治法》的有關規(guī)定，堅持精準治污、科學治污、依法治污，使土壤污染防治工作邁上了新臺階，土壤修復行業(yè)的主要發(fā)展情況分析如下：

（1） 行業(yè)規(guī)模持續(xù)增長。2021年中央財政安排土壤污染防治專項資金44億元，較2020年增長10%。通過中國采購與招標網(wǎng)、中國采招網(wǎng)等公開途徑不完全統(tǒng)計， 2021年土壤修復行業(yè)總資金額約150億元（包括工業(yè)污染場地修復、農田修復，場地調查、風險評估咨詢服務等），其中工業(yè)污染場地修復工程，資金額約90億元。

隨著全國土壤污染狀況詳查工作的完成，各省市陸續(xù)公布并定期更新污染地塊修復名錄，2021年全國污染地塊總數(shù)達到770塊，十四五期間行業(yè)發(fā)展空間較大。

（2）市場競爭進一步加劇。截止2021年12月，全國已在建設用地土壤污染風險管控和修復從業(yè)單位和個人執(zhí)業(yè)情況信用記錄系統(tǒng)，注冊的從業(yè)單位有3800余家，從業(yè)人員約16000人。政策的持續(xù)加碼和需求的穩(wěn)定增長吸引了眾多企業(yè)布局環(huán)境產(chǎn)業(yè)。一是國企、央企加速進入，由三峽集團等央企為主的企業(yè)開始強勢進入環(huán)境修復市場，據(jù)公開信息統(tǒng)計，46家央企的112家下屬企業(yè)有環(huán)境業(yè)務，包括中節(jié)能、中國建筑、中電建、中交、中車等。除此之外，具有國資背景的地方環(huán)保集團也紛紛組建，進入環(huán)保市場。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年底，已有27家省級環(huán)保集團成立，包括浙江省環(huán)保集團、遼寧省環(huán)保集團、陜西環(huán)境產(chǎn)業(yè)集團等。二是眾多地產(chǎn)企業(yè)跨界環(huán)保，萬科、雅居樂、首創(chuàng)股份、美的地產(chǎn)等公司布局環(huán)境修復，引發(fā)行業(yè)新變局。

（3）修復技術迭代發(fā)展趨緩。十三五期間，修復技術的自主研發(fā)和引進消化吸收發(fā)展迅速，土壤熱修復、固化/穩(wěn)定化、原位化學/氧化、土壤淋洗、多相抽提等工藝紛紛得到了驗證和推廣。2021年期間，上述技術仍是國內土壤修復市場的主流，隨著項目實施的增多，各種技術運行管理更加精細和成熟。同時，由于我國污染場地修復后的開發(fā)需求較大，而修復后土壤的再利用又存在較多的限制，因此水泥窯協(xié)同處置、污染土壤燒磚/制陶粒等處置方式的應用在2021年有較大幅度提高，尤其是在江蘇、浙江等省，水泥窯協(xié)同處置的項目數(shù)量占比超過50%，處理土壤量近百萬方。

行業(yè)存在問題及建議

從2007年開始至今，土壤修復行業(yè)得到的快速的發(fā)展，但也暴露了一些問題，有些問題已通過從業(yè)單位和專家的共同努力得到解決，如污染場地的環(huán)境影響評價問題，但有些問題依然存在，需要繼續(xù)推動解決：

（1）修復過程中各方責任有待進一步明晰。近年來，由于修復項目實施引起一系列公眾事件，暴露出了行業(yè)存在的諸多問題，比如不合理的修復目標、超短的工期、承包商責任模糊等。究其根源，一是業(yè)主單位對修復責任的不夠重視；二是從業(yè)單位，包括調查評估、第三方監(jiān)測、監(jiān)理和修復單位等，對土壤修復中法律風險的忽視。2021年8月，生態(tài)環(huán)境部頒布了《建設用地土壤污染風險管控和修復從業(yè)單位和個人執(zhí)業(yè)情況信用記錄管理辦法（試行）》，對土壤污染風險管控和修復從業(yè)單位和個人執(zhí)業(yè)情況的信用管理將得到加強，并促進公平誠信的市場環(huán)境和社會環(huán)境的建設。建議后續(xù)出臺對污染責任者的相關管理辦法，同時行業(yè)協(xié)會繼續(xù)推動行業(yè)自律建設。

（2）修復及風險管控質量控制有待加強。土壤修復及風險管控行業(yè)從調查到效果評估缺乏專門的質量控制技術文件及管理規(guī)定。現(xiàn)階段行業(yè)質量控制主要集中在采樣過程、樣品流轉、實驗室制樣、分析等過程質量控制，且上述要求分散在調查、監(jiān)測或效果評估等技術文件或相關管理要求中，針對性、可操作性較弱，對評審專家的個人知識水平依賴較重，監(jiān)督考核難度大。2021年12月山東省生態(tài)環(huán)境廳頒布了《關于進一步做好建設用地土壤污染風險管控和修復工作的通知》，強調了要確保“調查報告數(shù)據(jù)與實驗室原始數(shù)據(jù)一致”，顯示管理部門已經(jīng)重視并著手解決土壤修復各環(huán)節(jié)的質量控制問題。

（3）標準體系建設有待進一步加強。以風險管控的概念及其效果評估為例，目前，已經(jīng)發(fā)布的各類導則規(guī)范中缺乏對于“風險管控”的術語定義，各地方管理部門對于風險管控的理解各不相同，造成管控目標混亂、與修復概念混淆、與修復后監(jiān)管區(qū)別不清晰等問題。建議盡快對“風險管控”的內涵和外延予以明確，統(tǒng)一認識。

（4）修復技術創(chuàng)新能力有待提升。現(xiàn)有土壤修復技術研發(fā)主體仍然是高校和研究院所，原創(chuàng)性技術較少，缺乏具有核心競爭力的技術和產(chǎn)品。在“雙碳”目標下，建議加強對“低碳高效”修復技術及評價體系的研究，以滿足下一步降碳減排與污染物協(xié)同治理的需求。

（5）專家評審機制需要進一步完善。污染場地的調查、風險評估和效果評估等各項工作都需要依托專家評審，各地紛紛建立省級土壤修復專家?guī)臁Ｔu審專家承擔了重大的責任和風險。為提高專家評審工作的公正性，一是建議提高省級專家?guī)斓馁|量，做好專家的年度再學習工作和年度評審項目統(tǒng)計公開，避免集評審專家選擇范圍過窄，評審權力過于集中；二是建立土壤修復領域國家級專家?guī)欤⒔⒂行显V機制，對于疑難問題或存在爭執(zhí)的問題可由管理部門會同國家專家共同討論給出指導意見。

二、2022年發(fā)展展望

（1）產(chǎn)業(yè)模式方面：在國家政策引導下，借助技術與金融的共同作用及產(chǎn)業(yè)融合，豐富環(huán)境修復內涵、延伸行業(yè)邊界，推動環(huán)境修復行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。我國“深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”任務依然艱巨，存量市場將逐步釋放，但需要模式創(chuàng)新與探索，因地制宜，在修復治理的同時，探索高效利用土地價值，促進修復行業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展的途徑。如針對重點行業(yè)的不同需求和工業(yè)園區(qū)重點企業(yè)的監(jiān)管要求，提供集調查、風險評估、風險管控和治理于一體的第三方治理、環(huán)保管家等環(huán)境服務，加強環(huán)境風險監(jiān)測、風險預警與管控。在工業(yè)場地領域，開展棕地開發(fā)+污染治理的一體化修復模式。

（2）技術發(fā)展方面：由于修復土壤再利用仍缺乏相關制度支持，水泥窯、磚窯等建材化終端修復技術在短期內仍將排在地方管理部門和技術咨詢單位修復技術清單的前列，應用的比例和總數(shù)量將進一步增加。隨著對在產(chǎn)企業(yè)風險管控和地下水修復的關注，微生物修復、原位生物/化學還原、監(jiān)測自然衰減等技術的應用數(shù)量將會增加。原位和異位熱修復技術由于其廣譜、高效的技術特點，仍將占有一定的應用比例，但可能受限于碳減排的需求。同時，伴隨著大宗化學品的漲價、易制毒易制爆化學品管理的加強以及技術修復效率的限制，化學氧化技術的應用比例將有所減少。

（3）管理和規(guī)范方面：對在產(chǎn)企業(yè)，尤其是土壤污染重點監(jiān)管單位的土壤與地下水環(huán)境污染的監(jiān)管會得到加強；對污染土壤的修復管理，將進一步延伸到水泥窯、磚窯及其他建材制造類固定修復終端；修復后污染土壤安全再利用的規(guī)范指南將加快制定，形成土壤修復、安全利用閉環(huán)；風險管控相關政策將得到進一步梳理、宣貫，明確風險管控類地塊再利用的標準，逐步統(tǒng)一社會各界對風險管控工作的認識。